2月7日，最高人民法院召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）。最高人民法院党组副书记、副院长江必新介绍，这是对行政诉讼法的全面司法解释，将对保障人民合法权益、推进法治政府建设、推动行政审判工作健康发展产生重要而深远的影响。 

　　既解决“立案难”痼疾，又防止滥诉现象 

　　近年来，各级人民法院大力破除“民告官”案件“立案难”问题。实行立案登记制改革的当年，全国法院受理一审行政案件220398件，比2014年上升了55.34%，比1990年行政诉讼法实施时增长了17倍，行政案件“立案难”问题初步缓解。但同时，有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。 

　　根据行政诉讼法第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。但并非行政机关及其工作人员的所有行为都是行政行为。 

　　江必新介绍，《行诉解释》增加规定了下列5种不可诉的行为：一是，不产生外部法律效力的行为。如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为。二是，过程性行为。如为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等。三是，协助执行行为。如行政机关依照法院生效裁判作出的行为。四是，内部层级监督行为。如有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督的职责。五是，信访办理行为。信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为。 

　　既畅通救济渠道，又确保司法资源效益最大化 

　　最高法行政庭庭长黄永维介绍，在实践中，投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些“职业打假人”“投诉专业户”，利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定，“职业打假人”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。这些人为制造的诉讼，既干扰了行政机关的正常管理，也浪费了法院有限的司法资源。 

　　对此，《行诉解释》明确规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织才具有原告主体资格。 

　　“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”江必新说。 

　　《行诉解释》还明确了村委会和居委会的被告资格。当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。 

　　既力求恢复客观真实，又坚持程序公正的导向 

　　江必新说，由于行政机关在行政程序中所处的取证优势地位，在证据规则上也应当有相应的程序制约和倾斜，确保“官”民在诉讼程序中处于实质平等的地位。 

　　为此，《行诉解释》作了以下规定：一是，细化非法证据排除规则。即行政诉讼法第四十三条第三款规定的“以非法手段取得的证据”包括：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是，明确当事人的到庭义务。即人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。三是，明确因被告原因导致损害的举证规则。即在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。 

　　既确保案件得到公正审理，又注意提高诉讼实效 

　　黄永维介绍，有的当事人认为法院没有满足自己要求不能公正审判要求法院整体回避、有的当事人认为行政机关负责人未出庭应诉，在法院释明后认为法院打压原告而要求审判人员回避等等，这些所谓的回避申请，明显不属于申请回避的正当情形，严重影响了法庭的正常秩序，有必要加以规制。 

　　对此，《行诉解释》规定，对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。 

　　“个别当事人将法庭当成发泄个人不满的舞台，不服从审判长指挥；个别当事人藐视法庭不举证不陈述，致使庭审无法进行等等，严重背离了行政诉讼的目的，损害了司法权威。目前，在行政诉讼领域，这种情况比较突出，必须依法予以遏制。”江必新表示。 

　　对此，《行诉解释》规定，原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。 

　　近年来，推动行政机关负责人出庭应诉成效明显。例如，山东法院2015年开庭审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉达1637人（次），比2014年增长4倍多。“行政机关负责人出庭应诉制度既体现了法律对于行政机关出庭应诉的要求，也体现了行政纠纷实质化解的立法宗旨。”江必新说。 

　　为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉，《行诉解释》适度扩大了行政机关负责人的范围。即，行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。 

　　《行诉解释》还明确，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。 

　　对“告官不见官”，《行诉解释》规定，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。 

　　既维护合法文件效力，又防止不合法条款实施 

　　江必新说，人民法院依照行政诉讼法的规定，对规范性文件等“红头文件”进行合法性审查，对于不合法的规范性文件，人民法院不得作为行政行为合法性的依据。 

　　《行诉解释》规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；其他违反法律、法规以及规章规定的情形。 

　　根据《行诉解释》，人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。 

　　（来源：甘肃省政府法制信息网）